Політична наука в Україні / Сайт Центру політичних досліджень (Львів)

Виборчий процес-2006  в Україні: політико-правові аспекти та регіональні особливості / Укл. Романюк А.С., Скочиляс Л.С. – Львів: ЦПД ЛНУ ім.І.Франка, 2006. – 202 с.

 

ЯКЕ ВИБОРЧЕ ЗАКОНОДАВСТВО ПОТРІБНЕ УКРАЇНІ?

 

Впродовж виборчої кампанії дуже часто доводилосяся чути нарікання на незадовільне виборче законодавство. Верховна Рада всупереч нею ж ухваленій нормі, яка забороняла вносити зміни до Закону України «Про вибори народних депутатів України» пізніше як за 240 днів до дня виборів, такі зміни вносила кілька разів.

Такі дії виглядають не зовсім виправданими, оскільки Закон про вибори народних депутатів удосконалювався у липні 2005 р., з урахування практики проведення президентських виборів 2004 р. Принаймні не всі із згаданих вище змін, внесених у листопаді 2005 – лютому 2006 р., можна беззастережно схвалити. Отже потрібна дискусія з концептуальних питань: яким має бути в наших умовах виборче законодавство. Мова піде не лише про виборчі закони, а про весь масив законодаства, яке має стосунок до проведення виборів: це і процесуальне законодавство, і законодавство, яке регулює питання правової відповідальності за порушення норм виборчого законодавства, і законодавство про інформацію та ЗМІ.

 

ЧИ ПОВИНЕН ЗАКОН ДЕТАЛЬНО ОПИСУВАТИ ВСІ ВИБОРЧІ ПРОЦЕДУРИ?

 

Конституція України дає позитивну відповідь на поставлене запитання. Так, ч. 1, п. 20 ст. 92, передбачає, що виключно законами України визначається «організація і порядок проведення виборів і референдумів». Частина 3 ст. 77, передбачає, що порядок проведення виборів народних депутатів України встановлюється законом.

Разом з тим, виборчі закони доволі часто надають повноваження Центральній виборчій комісії, Кабінету Міністрів, Національному банку України та іншим органам влади регулвати частину процедурних питань.

Під час виборчої кампанії 2006 р. звучать закиди, що виборчий Закон надміру деталізований, що більше поноважень в регулюванні виборів слід надавати Центральній виборчій комісії, як це було починаючи з 1990 р.

Однак огляд виборчого законодавства за цей період показує, що законодавець постійно рухався в напрямку детальнішого регулювання виборчих процедур саме Законом. При цьому джерелом нових законодавчих норм нерідко ставали саме постанови ЦВК нормативного характеру, які пройшли успішне випробування практикою.

Щоб обгрунтувати позицію тих, хто вважає, що доцільніше надати ЦВК право регулювання більшої частини виборчих процедур, потрібно знайти аргументи, які б узгоджувалися з наведеними вище нормами Конституції. Однак конституційне формулювання «виключно законами визначається організація і порядок проведення виборів» не дає зайвого простору для маневру. Слова «організація і порядок» якраз включають у себе всі поцедури проведення виборів, включаючи організацію роботи виборчих комісій, порядок проведення передвиборної агітації, виготовлення виборчих бюлетенів, проведення голосування, підрахунку голосів та встановлення результатів виборів.

Практика втручання Центральної виборчої комісії у регулювання виборчих процедур зайвий раз підтверджує сказане вище. Так, більшість з методичних рекомендацій або роз’яснень ЦВК щодо застосування норм виборчого закону лише переказує норми Закону, що свідчить про високу міру відповідальності членів Центральної виборчої комісії.

І навіть там, де Закон надає ЦВК право видавати постанови регулятивного характеру, позиція комісії, зважаючи на політичну чутливість кожного її рішення, надвичайно обережна. Про це свідчить, зокрема, Постанова ЦВК №118 від 6 вересня 2005 р. «Про Порядок складання загальних списків виборців для підготовки проведення виборів народних депутатів України 26 березня 2006 року», норми якої не містять хоч трохи значимих процедур, спрямованих на поліпшення роботи відповідних робочих груп.

У зв’язку з цим варто сказати і про те, що в більшості країн розвиненої стабільної демократії (Велика Британія, США) виборчі закони не лише детально регулюють весь виборчий процес, але й містять форми основних виборчих документів, які в Україні традиційно затверджуються ЦВК.

Тому здається виправданим твердо стояти на позиціях Конституції і забезпечити повне регулювання виборчого процесу лише законами. Тим більше, коли сутність таких норм легко обгрунтовується з міркувань дотримання міжнародно визнаних принципів виборчого права: законності, справжності та прозорості виборів. Наділення ж ЦВК та органів виконавчої влади суттєвими правами нормативного регулювання виборчих процедур може мати наслідком:

1) невиправдану зміну «правил гри» в ході виборчого процесу, що ставить суб’єктів виборчого процесу у нерівні умови;

2) зловживання з метою сприяння «своїм» політичним соратникам.

І навіть коли в діях зазначених органів влади немає недобрих намірів, суспільство нерідко сприймає ці дії як недобросовісні. Так було, наприклад, коли ЦВК затвердила 2004 р. форму протоколу територіальної виборчої комісії про підсумки голосування. Нагадаємо, що протокол відповідно Закону мав містити всі дані з виборчих дільниць округу, тобто мав бути доволі об’ємним документом. Затверджена ЦВК форма не передбачала засобів для збереження цілісності протоколу: протокол складався із двох частин, одна з яких складалася в свою чергу з окремих аркушів. Тобто, залишалася можливість підміняти окремі складові протоколу пілся його підписання. Опозиція сприйняла таке рішенн комісії як спрямоване на фальсифікацію результатів виборів. Хоча фактів, коли б це справді використовувалось для фальсифікацій, немає.

Стосовно ж виборчих законів варто зазначити, що до 2004 р. творення нових виборчих законів було справою рук опозиції і Президент переважно не перешкоджав запровадженню нових процедурних норм, на яких опозиція наполягала.

А зараз розглянемо деякі положення виборчого законодавства, які найбільше дебатуються напередодні виборів.

 

УТВОРЕННЯ ВИБОРЧИХ КОМІСІЙ ТА ОРГАНІЗАЦІЯ ЇХ РОБОТИ

 

2006 року чи не вперше дала серйозний збій система формування виборчих комісій з числа представників політичних партій. Ця система була запроваджена у виборче законодавство ще з 2001 р. і більшість оглядачів визнали, що саме такий порядок формування окружних та дільничних виборчих комісій забезпечив 2002 р. відносно демократичний характер виборів народних депутатів України. А 2004 р. це стало в руках опозиції важливим механізмом боротьби з фальсифікаціями. Саме цей порядок обмежив адміністративний вплив органів влади на виборчі комісії середньої та нижньої ланки. І раптом 2006 р. політичні партії значною міро втратили інтерес до формування дільничних виборчих комісій, внаслідок чого абсолютна більшість ДВК були утворені в мінімальному складі, незважаючи на рекордну кількість суб’єктів виборчого процесу. Звучать вимоги відмовитися від формування виборчих комісій з числа представників політичних партій.

Посилання на те, що актив політичних партій балотується на місцевих виборах, внаслідок чого партіям бракує кадрів до складу комісій, не витримують критики, оскільки 2002 р. партії так само значну частину активу делегували кандидатами на місцевих виборах, але у складі ДВК тоді було в середньому понад 14 осіб. Більш вірогідною видається інша причина: ослаблення адміністративного впливу, внаслідок чого партії стали менш підозріливо сатвитися до виконавчої влади.

Але реальну причину становища, що склалося 2006 р., знаходимо в окремих процедурних відмінностях між законами 2002 та 2006 рр. По-перше, окружні комісії тоді створювалися значно раніше – за 80 днів (за поданнями лише парламентських партій), дільничні – за 35 днів до дня виборів (за поданнями усіх суб’єктів ивборчого процесу. Зараз маємо відповідно строки: 60 та ті ж 35 днів. Тобто, 2006 р. окружні комісії мали значно менше часу на підготовку та прийняття найважливіших рішень: про утворення виборчих дільниць та утворення дільничних виборчих комісій. Не дивно, що 2006 р. партії та голови окружних комісій не мали достатньо можливостей для підбору кандидатур до складу ДВК. Друга прчиина також процедурного характеру. 2002 р. максимальний склад комісій не обмежувався і відповідно кожне подання політичних партій чи кандидатів враховувалось. 2006 р. склад комісій обмежений, і представники непарламентських партій потрапляли до складу комісій шляхом жеребкування, якщо число подань перевищувало максимальний склад комісії. Природно, що непарламентські партії були менш мотивованими до подання кандидатур до складу ДВК, маючи на увазі досвід включення їхніх представників до ОВК: грубо кажучи, щоб отримати 5-6 місць, потрібно було подати 100-150 кандидатур. Причому жеребкування проходили не обов’язково найкращі. Третя причина криється у виборчій системі. 2002 р. значну кількість кандидатур до складу ДВК забезпечили кандидати в одномандатних округах. 2006-го, як виявилося, місцеві партійні організації виявились менш мотивованими до активної участі у виборчому процесі.

Таким чином, сьогодні немає підстав відмовлятися від конкурентного способу формування виборчих комісій з представників політичних партій. Але ставку треба робити на партії, спроможні забезпечити комісії достатньою кількістю кадрів. Причому мова не має йти про дотримання принципу рівності щодо представництва у комісіях. Принцип рівності не має стосунку до формування комісій. Адже спосіб формування комісій має забезпечити лише наступне:

– ефективність роботи комісій;

– законність роботи комісій, яку має забезпечити взаємний контроль з боку опонуючих політичних партій.

При такій постановці завдання видається доцільним надати право формування виборчих комісій парламентським політичним партіям – тим, які самостійно чи у складі блоків здолали на попередніх виборах виборчий бар’єр та мають відповідні фракції у Верховній Раді. Інші учасники виборчого можуть вдовольнитися правом офіційного спсотереження за роботою комісій та правом на отримання примірників (не копій!) протоколів про підрахунок голосів та встановлення підсумків голосування.

 

СПИСКИ ВИБОРЦІВ

 

На виборах 2006 р. ми вперше мали скласти по суті загальнодержавний реєстр виборців – загальні списки виборців. Вперше уточнення списків виборців має завершитися за два дні до дня виборів – подібна норма є звичною для багатьох країн. Саме це положення сьогодні піддається критиці і окремі учасники виборів наполягають на терміновому поверненні до старих норм: дозволити вносити зміни до спсиків виборців у день голосування. Певною мірою критика виправдана, оскільки часто робочі групи з обліку виборців покладені на них функції виконали незадовільно. Однак відмова від зазначених норм не лише не рятує ситуацію але й створює небезпечні прецеденти для держаи та суспільства. Виявиться, що халатність посадових осіб, які не склали списки виборців належним чином, буде вибачено, натомість буде відкрито старий канал для фальсифікацій. Адже зрозуміло, що масові помилки у списках виборців не можуть бути усунені самими лише рішеннями судів, на це у суддів просто не вистачить часу. Отже, тою чи іншою мірою до процесу будуть залучені виборчі комісії. А це, як показує досвід починаючи з 2002 р, відкриває широкі можливості знавцям специфічних виборчих технологій.

Той факт, що при складанні загальних списків виборців кількість виборців порівняно з президентськими виборами скоротилася на 800 тис., тобто по суті було виявлено таку кількість незаконних включень на виборах 2004 р., свідчить, що вибрано правильний напрямок роботи зі списками виборців. Проте буде прикро, якщо ця велика робота, куди вкладені значні бюджетні кошти та ресурси міжнародної технічної допомоги, не завершиться складанням загальнодержавного реєстру виборців. Набагато корисніше було б забезпечити належну інформаційно-просвітницьку роботу серед виборців.

 

ПЕРЕДВИБОРНА АГІТАЦІЯ ТА ІНФОРМУВАННЯ ВИБОРЦІВ

 

Треба визнати, що за два тижні до виборів виборець поінформований про кандидатів, тобто майбутніх членів парламенту та депутатів місцевих рад, гірше, ніж будь-коли раніше. Лише про кандидатів на посади міських, сільських та селищних голів (а це – кандидати-мажоритарники) ведуться змістовні дискусії. Схоже, що не завжди партії зацікавлені в тому, щоб хвалитися біографіями своїх висуванців (нечасті винятки лише підкреслюють закономірність).

Однак у виборчому законодавстві так і не знайдено розумного компромісу між вимогами забезпечення рівного доступу суб’єктів виборчого процесу до засобів ведення агітації та вимогами забезпечення свободи висловлювань та належного інформування виборців.

Треба визнати, що закон про парламентські вибори містить низку суттєвих недоліків. Перший – це відсутність права на оприлюднення декларацій про майно і доходи кандидатів. Без таких даних біографічні довідки виборцю малоцікаві. По-друге, штучно звужено зацікавленість засобів масової інформації у донесенні до виборця відомостей про кандидатів. Причиною цього стало, як не дивно, доповнення Закону про вибори у листопаді 2005 р. на вимогу саме журналістів. Тоді загалом резонні вимоги виборчого закону щодо дотримання принципу рівності у доступі суб’єктів виборчого процесу до ЗМІ викликали шквал критики з боку журналістів. Причина для хвилювань, звичайно, була. Закон «Про телебачення і радіомовлення” у ст. 28 ще з 2003 р. містив положення, яке передбачає позасудовий порядок призупинення дії ліцензії в разі порушення виборчого законодавства. В результаті внесених змін вимоги щодо забезпечення принципу рівності не було ослаблено, але з’явилася імперативна норма про призупинення судом дії ліцензії електронного ЗМІ (призупинення виходу друкованого ЗМІ) в разі повторного або одноразового грубого порушення виборчого законодавства.

Ця норма нині висить дамокловим мечем на багатьма ЗМІ, незважаючи на те, що ЦВК при розгляді скарг намагається уникати рішень про визнання порушень з боку ЗМІ.

Не можна не погодитись і з критикою діючих положень з позицій міжнародних норм, що стосуються права на інформацію та свободу вираження поглядів (див. статтю Євгена Захарова від 07.03.06, http://khpg.org/index.php?id=1141752068 ). Однак така критика не повинна переростати в огульне відкидання норм виборчого закону, які покликані забезпечити дотримання прицнипу рівних правових можливостей суб’єктів виборчого процесу у доступі до засобів ведення передвиборної агітації. Як і зі списками виборців, вилучення обмежень негайно поверне примітивні, але підступні методи зомбування виборців.

Варто звернути увагу на інше. Нинішнє законодавство орієнтує ЗМІ та суб’єктів виборчого процесу на ведення дискусій, ознайомлення виборця з різними точками зору. Це і право на рівний доступ до всіх ЗМІ (крім партійних), і право на відповідь у разі поширення відомостей, які партія чи кандидат вважають недостовірними. Однак практика свідчить, що учасники виборчого процесу не прагнуть скористатися цими, найбільш об’єктивними методами агітації. Політичні партії та блоки, замість вимагати від ЗМІ опублікування відповідей, поспішають зі скаргами в суди чи до ЦВК. Газети, в свою чергу, вважають ледь не образою вимогу публікуати іншу точку зору, аніж позиція редакції. І одне і друге є реліктами радянського способу життя і мислення.

 

ПРАВОВА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ І ДІЄВІСТЬ НОРМ ЗАКОНУ

 

І нарешті, не можна не згадати про хронічну хворобу українського законотворення. Мова йде про практику законодавчого запровадження обмежень без правової відповідальності за їх порушення. На виборах 2006 р. масово порушується низка суттєвих обмежень та заборон без будь-яких наслідків для порушників. Достатньо згадати, що, наприклад, заборонено:

·   вести передвиборну агітацію на громаському транспорті, на вокзалах, станціях тощо (загляньте на вокзал Київ-Пасажирський);

·   як завжди, заборонено випускати анонімні друковані агітаційні матеріали;

·   на місцевих виборах – розміщувати агітаційні матеріали в місцях, не передбачених для цього органами місцевого самоврядування (в кожному місті дерева обвішані рекламними матеріалами);

·   заборонено вести передвиборну агітацію з наданням товарів та послуг (млинці безплатно також не можна роздавати!).

Але, як було сказано вище, до мінімуму зведено порушення з боку ЗМІ. Причина такого контрасту очевидна: наявність чи відсутність правової відповідальності за порушення.

Більше того, причина не так у відповідальності, як у адекватності стягнень за порушення.

Сьогодні українське законодавство передбачає або дуже жорсткі санкції: скасування рішення про реєстрацію кандидата чи списку кандидатів від місцевої організації партії, кримінальну відповідальність за чималий перелік порушень, закриття засобу масової інформації. Але досі перелік порушень, за які передбачено адміністративну відповідальність, уміщається в коротенькій ст. 186-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Дивним чином спроби доповнити Кодекс статтями про відповідальність за дрібні порушення виборчого законодавства вже двічі, починаючи з 2002 р., закінчуються накладанням вето Президента без будь-якої спроби парламенту довести справу до завершення: врахувати пропозиції Президента або подолати вето (2002 р. Верховна Рада на пропозицію Президента взагалі скасувала своє рішення про прийняття законопроекту!). Відсутні штрафні санкції до юридичних осіб, які незаконно втручаються у веедння передвиборної агтіації. Але саме штрафні санкції як до юридичних, так і фізичних осіб у більшості країн є засторогою порушникам. Причому такі санкції нерідко передбачаються самими виборчими законами.

 

***

 

Неповний огляд проблем виборчого законодавства, які виникли в ході виборчої кампанії 2006 р., свідчить, що загалом законодавець вибрав правильний напрямок розвитку цієї галузі права в Україні. Однак відсутність системності приводить до помилок, які інколи можуть закінчуватися відмовою від загалом правильних норм та напрямків розробки. Тому в перспективі подібна несистемна робота парламенту над нормами виборчого права може привести до погіршення виборчого законодавства і відповідного погіршення якості виборчого процесу.

 

 

 

Джерело: Виборчий процес-2006  в Україні: політико-правові аспекти та регіональні особливості / Укл. Романюк А.С., Скочиляс Л.С. – Львів: ЦПД ЛНУ ім.І.Франка, 2006. – С.14-17.